与房地产和金融交织在一起的地方债

　　闫敏国家信息中心经济预测部宏观处副处长

　　由于当前我国经济增长由高速转为中高速，原有景气循环周期被打破，总供给与总需求寻求新的平衡点，生产要素对经济增长拉动作用减弱，传统风险化解机制难以解决生产能力过剩、终端需求不足、杠杆率高企等问题，导致当前企业化解产能意愿不强、房地产市场风险上升、土地财政难以为继、资金配置效率下降等一系列连锁反应，尤其是政府地方债务规模不断上升，逐步威胁到经济稳定健康运行。

　　一、地方债问题日益严峻

　　2013年12月底，我国审计署发布了《全国政府性债务审计结果》，报告认为当前政府性债务风险总体可控，但部分地区存在债务风险问题，主要表现为中央政府债务情况较为安全，而地方政府债务增长过快，规模偏大，风险不断提高。

　　1997年以来，我国地方债开始迅速增长，增速明显高于中央政府性债务与GDP名义增速。金融危机后，地方债增长更加迅猛，风险不断提高，2013年中央经济工作会议明确将“防控债务风险”作为六大任务之一，地方债问题成为经济领域不容忽视的重要矛盾。

　　实际上，根据我国有关法律条例规定，地方政府没有直接发行地方债券的权利，也不允许存在赤字。地方政府债务主要通过两种方式实现，一是地方财政负债；二是地方政府融资平台债务。后一种方式是当前地方债的主要存在形式，在规模与影响上远远超过财政负债。数字显示，截至2013年6月底，地方政府债务总额高达17.8万亿元，在地方政府负有偿还责任的10.9万亿元债务中，2014年到期需偿还的约2.4万亿元，2015年约为1.8万亿，近两年我国进入地方债务偿还的高峰期。在经济下行阶段，企业利润下降，居民收入缩减，房地产市场下行风险加大，政府财政收入随之下滑。如此大规模的地方性债务如何偿还？还债资金从何而来？地方债风险能否引发系统性风险爆发？

　　二、地方债风险与其他经济领域问题相互交织

　　地方债风险问题不是一个孤立的问题，它涉及到房地产、金融等众多领域，影响社会投资、消费等众多方面。无论是地方政府直接的财政债务，还是以政府信用担保的地方政府融资平台债务，都需要增加财政收入去弥补。近年来，土地财政已经成为地方政府财政收入的重要来源，尽管没有明确统计数字，地方政府土地出让所得占据财政收入绝大部分已经是不争的事实，土地收入成为地方还债的重要资金来源之一。但是，自去年以来，我国房地产市场风险开始逐步暴露，房地产投资放缓，房地产销售与土地出让负增长，部分三、四线城市成交量下滑。1-5月，房地产开发企业土地购置面积同比下降5.7%，房屋新开工面积大幅下降18.6%，房地产投资与开发意愿明显不足；房价总体上涨动力不足，全国商品房销售额降幅大于销售面积降幅，房屋销售均价下降；房屋库存量显著增加，处于历史高位。自上世纪90年代末，我国房地产市场曾经出现两次短暂下跌，一是限购限贷措施出台后，受调控政策影响房价略有下降，二是金融危机爆发后，受危机冲击房地市场下滑。本轮房地产市场下跌，不同于以往两次，主要表现为市场自发性调整，需求面、资金面同时出现收缩，这意味着房地产下行的时间与幅度可能超出预期。房价下跌、销售下降、库存提高，将导致企业土地购置需求减少，地方政府土地财政收入由增长转为下降，地方政府融资平台债务还本付息压力不断增大，风险不断聚集。

　　地方财政资金偿还债务出现困难，必然需求其他途径，向金融机构融资成为重要渠道。为保证资金、信用链不至于断裂，保持一定投资规模，地方政府融资平台通过商业银行和其他金融机构实施表外业务，大规模扩张影子银行，实现资金借新还旧。审计署的数据显示，根据截至6月30日的地方政府直接债务及或有债务计算，银行贷款所占比例有所下降，债券占比从7%升至10%，信托融资从零飙升到8%，其他不受贷款政策限制的融资途径占25%。而伴随偿债高峰的来临以及国内企业兼并、破产增多，部分理财产品信用违约风险提高，我国已经出现了中诚信托、超日债等若干起金融违约事件。地方债与房地产、金融因素交织在一起，导致国内财政金融风险不断上升。同时，由于地方债以政府信用为担保，并且对利率不敏感，导致大量金融领域资金流入融资平台，挤占了民营企业、实体经济、工程项目资金运用，导致社会资金“避实就虚”，宏观经济整体增长动力不足。

　　三、地方债问题有待合理疏导

　　化解与疏导地方债问题，必须深入分析地方债形成的根源，从体制机制建设着手，寻求切实可行的方法。一是我国当前逐步改革地方政府考核体制，不简单以GDP增速为指标，同时纳入债务、环保、民生等衡量因素，地方政府的投资冲动减弱，举债愿望亦随之下降。二是逐步改革预算制度，尝试应许部分地方政府发行城投债与市政债，使地方性债务更容易监管，运作更为规范、透明。三是就具体操作而言，由于地方债主要投资于基础设施建设与公共服务领域，可以考虑将部分政府资产如道路、桥梁等划拨给相关投资公司，或通过建立公共设施产权交易平台，通过出让部分国有股权，完善地方政府投资项目退出机制，盘活地方政府资产。四是加强监管，规范地方政府融资平台与银行等金融机构表外业务，完善地方政府债务管理制度，建立相关预警指标，加大监控力度，防控风险进一步加剧。