不解决体制障碍，铁路混改仍裹足难前

　    国务院近日发布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（下称《意见》）， 明确了铁路作为推进混合所有制改革七大试点领域之一。

　　在当前经济形势下，铁路行业，尤其铁路基建行业，仍在一定程度上担负稳定经济增长的重任。自2012年以来，铁路固定资产投资年年攀升，2015年已达8000亿元以上。在铁路项目大干快上的同时，中国铁路总公司（下称中铁总）的负债率也在快速攀升，截至2015年6月，中铁总负债合计3.86万亿元。

　　据财新记者了解， “十三五”期间铁路计划投资2.8万亿元，年均五六千亿，但最终投资额肯定不止于此，业界甚至预期，在国家加快推进铁路建设的大背景下，“十三五”期间铁路投资完成4万亿都极有可能。不断增加的负债水平和层层加码的投资额度，使传统铁路融资渠道早已疲态尽显，难以支撑未来铁路网的高速扩张。

　　铁路投资从来都缺钱，此次《意见》点名铁路行业试点改革混合所有制，在业界看来，不过是“再喊一嗓子”，如果没有来自源头的市场化改革以及配套投融资体制机制改革，铁路混改不可能有新的突破 。早在2005年原铁道部就开始发文鼓励民资进入铁路，2012年以来以国务院、发改委、财政部、原铁道部和中铁总发布的有关加快铁路投融资体制改革和鼓励社会资本投资的通知文件更加密集，且鼓励力度越来越大，但民间资本却一直对铁路项目表现冷漠，蒙西铁路、 川南铁路、济青高铁等各地样板工程均遭遇各种挫折，有的甚至无人问津。

　　“民资入铁”是混改的一大难点，目前没有成功范本。现在可见较为成功的所谓混改模式，无非就是已经盈利的京沪高铁。2007年12月，京沪高铁股份公司成立，这是高铁第一次引入市场化的机构投资者。中铁投代表铁道部投资，股权占比56%，七家地方政府投资公司总计占约20%，平安资产管理有限责任公司（代表泰康人寿、太平洋保险、太平人寿等保险投资团）投资160亿元，占比13.9%，为单一第二大股东；社保基金出资100亿元占8.7%。 但京沪高铁有其得天独厚的区位优势，加上合理的股权结构，对机构投资者才产生了吸引力。即便如此，机构投资人和铁路控股股东之间也矛盾重重，一度传出退股争议，核心还是铁路“账本不清”，社会股东难以获得相应的话语权、分红权，难以公平取利。看到平安、社保这样的机构投资人在京沪高铁的遭遇，那些民营资本更是不敢贸然进入。

　　在2015年初的全路工作会议上，中铁总总经理盛光祖曾表态，在混合所有制改革方面，铁总会走市场化道路，考虑上市。但据财新记者了解，高负债的中铁总在短期内整体上市非常困难，应该没有可能性。业界有建议让京沪高铁等这类优质资产优先上市，从证券市场引入资金。对此中铁总又有担心：如何避免优质资产上市后，给自己剩下的都是赔钱的公益线路、普客线路，位置偏僻的支线线路？ 不解决好这个思路障碍及其背后的体制障碍，铁路混改仍裹足难前。

　　近年来，铁路改革仍体现保守姿态。目前外界可见的最大力度的改革就是从2013年开始的货运组织改革，这一改革虽然未能扭转整体货运加速下滑的局面，但为铁路局的公司化改制做了铺垫。 货运仍是铁路主营业务市场化的重要抓手，不同于具有公共品性质的客运，货运业务实在没有必要坚持计划模式。目前由国家发改委制定的货运指导价格正在逐步放开，未来应该完全放开。铁路必须摆脱对传统黑货运输的依赖，扩大运输品种，减少因宏观经济原因造成的巨大冲击。

　　另据财新记者了解，中铁总目前还在着力进行资产经营开发、多元化经营，试图以此为突破口推进混合所有制改革。铁路附属业务繁多，其中最有代表性的就是遍布在全国铁路沿线的众多铁路酒店宾馆，这些资产多在市区车站附近的繁华地点，但经营状况大多不佳，铁总打算将这些附属资产委托外部经营管理或者剥离、出售。

　　但货运、附属资产盘活这些改革，都属于铁路改革中相对表层的部分。铁路作为垄断行业，混改的核心还在于破除垄断格局，引入市场活水。北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，铁路长期难以吸引社会资本的主要原因是铁路运输企业利润水平低下或亏损。在铁路政企分开后，该问题并没有解决。在铁路运输及建设领域，政府和市场的关系没有理顺的情况下，混改很难实现。

　　赵坚将铁路混改难以推进的原因总结为四点：首先，中铁总公司仍承担着公益性运输，这导致整个铁路呈现亏损。如果继续采取强制服务、交叉补贴来实现，无疑会制约铁路运输企业市场主体地位的形成和产业改革进程。公益性与商业性不能分开，民间资本怎可能有意愿进入？其次，当前铁路仍实行统一调度指挥，民资进来后，有车、有线，但能不能跑、怎么跑，还是中铁总公司一家说了算，民资没有自主经营权。目前，调度权能否下放的问题，在铁路内部争议很大。第三，清算体系的障碍。民资进来以后，很难直接从市场获得收入，而要从中铁总公司的清算中分得利润。目前铁路清算不透明，成本核算难，厘清清算体系尚需时日。第四，定价权完全掌握在中铁总公司手中，民资进来后连市场主体都不存在。

　　在赵坚看来，铁路混改必须以运输主业进一步重组为前提，比如可以将中铁总重组为控股公司，全国18个铁路局重组为区域铁路公司，并使其成为法人实体。这样缩短决策链条，以使其对市场的反应更灵活，或可吸引民营资本进入一些支线投资。

　　总之，逐利的民营资本不可能闭着眼睛做买卖。铁路混改的前提是解决清算体系、调度权、定价权等一连串问题，而从中铁总到路局的机构市场化改革才是源头，改革不从源头开始，混改就是无源之水。