专家称垃圾短信治理新规处罚力度仍太轻

　　近日工信部起草《通信短信息服务管理规定(征求意见稿)》规范“垃圾短信”，规定未经用户许可，任何组织和个人不得向其发送商业短信息，违反者可给予1万元以上3万元以下的罚款

　　专家表示，垃圾短信治理新规对违法者的处罚力度仍太轻，根治垃圾短信的关键在于落实相关法规，提高违法成本

　　法治周末见习记者 马金顺

　　“好视力邀您狂欢双11，史上最低优惠，14年仅一次，不容错过！”“消费满200赠150王府井商城券！”，像这样的商业性短信息将不能再随意发给用户了。

　　11月4日，工业和信息化部(以下简称工信部)起草的《通信短信息服务管理规定(征求意见稿)》(以下简称意见稿)明确规定：“任何组织和个人未经接收者同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。接收者同意后又明确表示拒绝接收短信息的，应当停止向其发送。”

　　此次意见稿还明确规定了违规者会受到的处罚：“对于违反相关规定的基础电信业务经营者和短信息服务提供者，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处1万元以上3万元以下罚款，并向社会公告。”

　　工信部此次治理商业短信的新规，让不少消费者拍手称快。但也有一部分消费者对新规能否根除商业性短信息表示质疑。

　　垃圾短信治理“有法可依”

　　经济学家宋清辉认为，长期以来，诸如房地产广告短信、出国留学移民广告短信、甚至一些酒店招嫖的垃圾商业短信让手机用户不堪其扰。工信部此次出台意见稿的背景是手机用户对此类商业性短信息居高不下的投诉。

　　法治周末记者在工信部官网看到，今年三季度，从被举报的短信内容看，一类是商业广告推销宣传，占举报总量的27.1%，主要涉及零售业推销、房地产推销和教育培训等；另一类是涉嫌违法犯罪，占举报总量的72.9%，主要涉及欺诈、违法出售票据证件等。

　　宋清辉告诉法治周末记者：“商业性短信息投诉量如此之高，主要有两方面原因，一是虽然我国相关部门已经出台关于治理垃圾短信、规范短信市场的政策文件，但它们的法律效力不够，对于垃圾短信的界定也不清楚；二是在缺乏法律约束、丰厚的利润收入面前，运营商抛弃了其所应当承担的社会责任，也间接地影响着监管部门的治理进程。”

　　电信行业独立分析师付亮对法治周末记者分析：“此意见稿存在不少的亮点：比如，把权益交给了用户，只要用户不同意，任何组织和个人都不得向其发送商业信息；违规者最高可处罚3万元，并向社会公告，这让处罚成为一种硬性规定；管理范围也有所升级，不仅包括手机短信，更包括微信、微博，这几乎涵盖了个体多数的社交方式，其进步性不言而喻。”

　　工信部电信经济专家委员会委员、南京邮电大学信息产业发展战略研究院院长王春晖对此表示赞同，他说：“此次规定很详细，让一些以前无法可依的事情变成有法可依了。比如，短信息服务提供者应当制定短信息服务规则，并在服务合同或者入网协议中告知用户，不得利用格式条款侵犯用户的合法权益。”

　　“这是我国第一次明确为商业短信息制定有针对性的管理办法，不过这一规定似乎来得太迟了。”付亮说。

　　根除垃圾短信关键是落实

　　据宋清辉介绍，今年2月，新广告法(征求意见稿)中也拟规定，未经当事人同意或者请求，或者当事人明确表示拒绝的，任何组织或者个人不得向其固定电话、移动电话或者电子邮箱发送广告。这与此次工信部的新规定大同小异。

　　据法治周末记者了解，新消法第29条第3款也曾规定：经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。

　　但为什么商业性短信息的泛滥一直未能得到根除，其治理的难点在哪里？

　　王春晖认为，监管层出台相关规章，出发点是好，但是如何真正落到实处、让手机用户真正受益才是难点也是关键点。

　　中国虚拟运营商产业联盟秘书长邹学勇也认为，能否根除所谓的垃圾短信现象关键在于意见稿的落实。比如垃圾信息的反馈通道是否是所有用户都知道，反馈信息是否及时处理了，处理结果是否反馈给用户了；对于违反规定发送垃圾短信的企业是否被曝光等。

　　付亮对法治周末记者表示，表面上看到工信部和运营商出台了很多措施，但这些措施主要还是基于拦截，发送者和受益者并未受到什么影响。因此，不管是商业性推广短信还是违法诈骗短信，数量还是一直居高不下，有时会出台一些应急措施，但似乎找错了方向，比如，对于诈骗短信，让运营商管。

　　通信专家项立刚认为，一般都会认为垃圾短信治理应由运营商负责任，而运营商只是一个通信渠道的提供者，没用权力审核短信内容，也没有权力决定这个内容发还是不发。

　　“在这种情况下，把苗头指向运营商，让运营商自己去解决这个问题，是不可能的，所以治理效果并不明显。”付亮说。

　　付亮认为，目前治理对象主要是短信发送者和电信服务经营者，而目前出现了很多方式，比如伪基站，发送者是匿名的，找不到的，这样的话，针对发送者处罚比较困难，但是商业短信中能反映出收益的商家则比较明显，追责更应该追究垃圾信息的受益方，即信息里的受益商家。

　　项立刚也对此表示质疑：“为什么不追究商户的责任，谁用不正当的手段去发送这个信息，谁就应该对此负责，而实际上也没有人去追究商户的责任。”

　　另外，付亮告诉法治周末记者：“当前不法分子利用伪基站向附近用户发送诈骗和营销短信的问题十分突出，他们可以不经过基础电信网络发送，并伪造端口或伪造手机号码，在人流、车流密集的地方就可以实现发送，由于伪基站的隐蔽性比较高，因此，监管部门在监管上存在一定难度。”

　　对违规者处罚力度仍太轻

　　在法治周末记者采访过程中，多位业内人士对于意见稿中规定的诸如“限期改正”“予以警告”“1至3万元的罚款”以及“向社会公告”等相关处罚措施能否顺利落地，达到监管效果并不乐观。

　　王春晖告诉法治周末记者：“当一部法律或规章出台时，守法者会研究法律义务，而违法者则会研究法律责任，如果违法成本比较低，他会选择违法。而此次规定最多罚款3万元，我预判它是一只没有牙齿的老虎——看上去很凶，咬上去不疼。”

　　项立刚也认为，此次规定的处罚力度太轻，3万元对商户来说不算什么，也没有惩罚力量。所以这个效果肯定不会很好。

　　“现在很多企业用短信方式做广告，原因就在于其成本比较低，处罚力度小，一条短信就是几分钱，而回报很大。所以要提高成本，加大处罚力度。价格高了、处罚重了，商业短信的数量自然就会少了。”邹学勇说。

　　王春晖认为，对于商业性短信问题，最重要的是要引入违法者的退出机制而不是财产惩罚机制，即如果违反这个规则，第一次警告，第二次就吊销执照，让其及时退出市场，这样违法者的成本就会很高，导致其不敢违法。如果惩罚的不疼不痒，是起不到什么作用的。

　　不过，邹学勇认为，对于有些信息，比如航空订票、银行刷卡信息的提醒等，这些商业性短信息还是很重要的，不能一锤子把它打死。

　　王春晖对此表示赞同，他说：“考虑到整个产业链的上下游关系，完全拒绝商业性短信息也是不科学的。”

　　对此，王春晖建议，可以借鉴国外的有偿接收商业广告信息的规则，即如果要发送商业广告类短信，短信服务提供者和用户可以以协议的形式约定，消费者可有偿接收商业类短信，即短信的经营者以每月以向用户补偿一定话费的形式，用户可在约定的时限内接受一定数量的广告信息，这样双方都满意。但短信的经营者如果发表、散布、链接任何违法信息，包括但不限于盗版信息、虚假商业信息等仍要承担违约和法律责任。