为何反对？一起高架桥规划邻避冲突的案例研究2015年12月22日

（一） 生活风险和参与缺失

［2］ OHare M H, Bacow L. Sanderson, D. Facility siting and public opposition ［M］. New York: Van Nostrand Reinhold, 1983.

生活风险是邻避设施本身存在的客观风险和主观风险认知的混合产物。客观上，伴随着生活风险（譬如降低质量、个人健康和安全），造成了居民的不悦甚至恐慌，被认为是邻避现象的一个重要原因［4］。有研究表明，相比于经济收益等其他因素，更关注的是健康和安全问题［5］。在主观上，对健康和安全的忧虑，通常伴随着普通对风险的放大［6］，普通的风险比专家高［7］，典型例子是。尤其当潜在可能的风险被进一步扩大时，居民的焦虑会更加强烈。因此，可以这么说：邻避设施在一定程度上会对周围的生活产生负外部性，但这种影响往往会被放大，强化了周边居民的不满、恐慌，进而采取实际行动反对设施的建设。

对于这四类因素的比较，从选“没有影响或影响程度很小”的反对者人数百分比来看，从高到底依次是心理因素、资产风险、参与缺失和生活风险。从选“影响程度很大”的反对者人数的百分比来看，从高到低依次是生活风险、参与缺失、资产风险，最不凸显的是心理因素。为了更准确地确定各项因素对居民的反对态度的重要性大小，文章构建了每一项影响因素的平均数。

［7］ Slovic P. Perception of risk ［J］. Science, 1987, 236(4799): 280-285.

更进一步来看，在的高风险认知和高风险控制的情况下，未必会发生类似在J市上演的冲突。很多城市基础设施的规划或建设都或多或少会因污染、风险、不舒适而引起社区居民的厌恶，但这种厌恶在赋权控制风险的情况下，有时候很难演化成以为形式的反对行为，因为和企业不能单方面做出决定，拥有决策影响力的普通或者以某些条件为前提接受设施，或者设施，同时也否定了设施建设的可能性。因而，对邻避设施的反对态度更多是因为设施本身的风险所导致，邻避反对行为（邻避冲突）实际上折射出的是设施选址过程中的不对等。

［9］ Hermansson H. Consistent risk management: Three models outlined ［J］. Journal of risk research, 2005, 8(7-8): 557-568.

［关键词］反对；高架桥；邻避态度；邻避冲突

二、研究方法与发现

在J市因高架桥规划引发的邻避冲突中，首先，邻避设施对生活构成一定风险；其次，决策过程未提供有效的机会使居民参与高架桥规划制定，因此利益受影响的居民无法输入他们的意见以影响规划，使其无法决定风险的可接受程度，也并不能在协商中形成各方都较能理解的具体规划方案。一位小区居民说：“居民们也不是不讲道理的，如果能规划出一个能让居民接纳的方案，譬如绕过小区建设或者更好的方案，广大住户也是可以接受的。”因此，可以这么认为：至少在J市高架桥规划引发的邻避冲突中，按照第一次公示的规划情况，高架桥的建设将会给沿线居民的生活造成严重风险，但他们同时也缺乏有效渠道去参与设施选址和规划的制定，并设定可接受的风险值，由此引发激烈的行为。

［4］ Dear M. Understanding and overcoming the NIMBY syndrome［J］. Journal of the American Planning Association, 1992, 58(3): 288-300.

在反对的压力之下，2013年3月21日，J市网站发布《二环南建设工程影响评价第一次信息公示》的公告，也是整个事件的第二次公示。据此次公告，二环南穿越小区的部分得到修改，不再建设高架，而是采用地道和地堑的形式。还选取了新的环评机构承担影响评价工作，并公示了机构负责人的联系方式。同时，承诺将广泛征求意见和，居民可在10个工作日内向环评机构或建设单位提交意见，由此来安抚附近居民的行为。在吸纳的基础上，该建设的规划进行了部分重大修改，以达到的期望，2013年7月2日，二环南高架桥西段开工，该项目正式进入施工，虽然仍有零星个体行为，但工程整体进展相对顺利。

表2 生活风险选择分布表(略)

［作者简介］李珍珍，女，山东大学学与公共管理学院博士生；马奔，男，山东大学学与公共管理学院副院长、副教授，山东大学风险治理与应急管理中心主任，大学中国应急管理研究（哲社办资助）兼职研究人员。

表1 参与缺失选择分布表(略)

邻避冲突的直接原因在于邻避设施周边居民的反对［2］，这像一团“野火”在社区中蔓延［3］。我们从参与缺失、生活风险、资产风险和心理因素这四个维度，采用问卷调查法探究邻避冲突的影响因素。调查对象为J市二环南高架桥规划线受影响居民，分布在7个小区。两个小区尚未有居民入住，问卷范围缩小到5个小区，并确定每个小区问卷的范围与数量。共得到有效问卷296份，表示反对的有115人，占调查总人数的39%。接下来将重点分析持反对态度的居民的主要考量因素。

［11］ Kunreuther H, Kleindorfer P, Knez P J, & Yaksick R. A compensation mechanism for siting noxious cilities: theory and experimental design ［J］. Journal of environmental economics and management, 1987, 14(4), 371-383.

表5 反对修建二环南高架桥的因素的平均数(略)

［14］ Upreti B R. Conflict over biomass energy development in the United Kingdom: some observations and lessons from England and Wales. Energy policy, 2004, 32(6): 785-800.

（二）对J市邻避冲突形成因素的解读

生活风险这类因素，同样有较多反对者选择了“没有或很小”（38%）和“很大”（48.1%），说明总体上有38%的反对者认为由高架桥带来的对生活的负面影响不是其反对此次规划的原因或影响程度很小，有48.1%的反对者认为这些污染对其之所以持反对态度的影响程度非常大。同时，认为该因素“没有影响或影响程度很小”这一栏中，只有33%的反对者认为高架桥造成的噪声污染不是其反对规划的理由或影响程度很小，相比之下有53%的反对者认为其影响非常大，类似的还有空气污染和光污染。

［参考文献］

对参与缺失这一类因素，反对者选择最多的是“没有或很小”（52.5%）和“很大”（29.6%）。平均有52.5%的反对者认为参与缺失因素不是其反对方案的原因或者影响程度很小，29.6%的反对者认为参与因素对其反对态度的影响程度非常大。进一步来看，在认为影响程度很大的这一栏中，最突出的项目是“没有征求”，达到了40%，同时只有39.1%的反对者认为这项因素没有影响或影响很小，远小于该类其他项目在此栏的百分数。

［12］ Kunreuther H, Easterling D. Are risk-benefit tradeoffs possible in siting hazardous cilities? ［J］. The American Economic Review,1990, 252-256.

四、讨 论

邻避设施种类很多，邻避效应的指数也不同，我们选取了发生在J市的一起由高架桥规划所引发的邻避冲突事件为案例，重点分析反对的主要因素，最后讨论邻避效应的复杂成因。

［13］ Wolsink M. Entanglement of Interests and Motives: Assumptions behind the NIMBY-theory on Facility Siting. Urban studies, 1994, 31(6): 851-866.

［收稿日期］2015-09-10

如何化解这两方面的困境？首先，对生活风险较多采用补偿的方法，经济补偿手被作为一种首要的策略，即用付费方法来平衡邻避设施在社区中所造成的成本和收益分配不均的情况［11］。这种方法的局限性在于效用有限，经济补偿不能替代安全保障。无法购买风险，只有在认为邻避设施是足够安全的时候，经济补偿才能对避免、化解邻避效应产生积极的效果［12］。另外，经济补偿作为一项措施本身就是的，如果提出的时机不对，就有可能被视为贿赂部分［13］。简而言之，经济补偿作用有限，不能作为一项单独的措施，而应该与其他措施（参与、风险控制、合作与协同）一起产生作用。

其次，在参与上，对邻避效应研究的相关文献普遍赞成利益相关者进行参与。与封闭性决策模式不同，参与是一种基于当地社区和居民的径，这种径认为邻避设施选址决策中需要引入参与的及其恰当方式［14］，能够增强对的风险沟通，对起到教育作用并促进相关知识的等。研究发现决策中受邻避设施影响的参与程度越高，他们就越有可能接受决策结果。此外，参与还与信任紧密相关，而对和企业的不信任是反对中难以忽视的方面。如果信任是有效选址一个原则，那么参与就是建立信任的一种实践，这样公共决策更能反映公共利益。因此，一个引入参与的的决策过程是让社区和居民培养起对和企业的信任的重要前提，相反，选址信息不公开、没有征求将增加对决策过程的怀疑心态，阻碍项目的成功建设。

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2015)05-0089-05

上述四个维度确定的各项指标体现在问卷中。参与缺失因素5项：公示前信息不公开；公示前没征求；公示方式不合理；规划中体现不足；规划过程中缺少参与。生活风险3项：鸣笛等噪声污染严重、废气等空气污染严重、车灯等光污染严重。资产风险3项：房屋拆迁，经济补偿不足；房价下降，固定资产受损；孩子择校费贵，损失严重。心理因素5项：各社区待遇不同，不公平；对选址的疑惑；网络和社区传言；留恋故居；看到别人反对。每一项因素被划分为1-5级，数字越大，影响程度也就越大。

最后。本文的不足之处在于研究的是高架桥这一特定的城市基础设施，不宜研究的结论具有普遍解释力，主要原因有：第一，城市中不同的服务设施“邻避指数”，不同指数越高，就越有可能引发反对。高架桥这样的设施“具有中度的邻避效果”，其邻避指数“不具有邻避效果”（如公园、图书馆等）和“具有轻度邻避效果”（如医疗与卫生项目等）的设施要高，但比“具有高度邻避效果”（如丧葬设施、垃圾焚烧厂、核能发电厂等）的设施要低。邻避指数不同，说明设施本身引发的可能性和程度也都不同。第二，研究结果不表明参与缺失、生活风险是所有邻避冲突最主要的影响因素，只是这两种因素更突出地体现在案例中。邻避效应是复杂的，不同类型的邻避设施可能有着不同的反对因素，譬如健康和风险可能会为周边居民的经济风险（生活变差会使房屋价格下降），从而成为反对的主要原因。也有学者从地方依恋和地方认同的心理角度来探讨邻避效应的成因。另外，邻避效应的解释通常还需要结合不同的文化背景，譬如购物中心在美国不受当地居民的欢迎，而在中国却会形成“迎臂效应”。这些都表明，对邻避效应的研究可结合不同的邻避设施类型做进一步的探索。

为缓解日益严重的交通压力，2012年12月28日，J市的市政公用事业局第一次公示了《关于二环南高架桥工程规划方案》，规划中的高架桥全长约12公里，将影响7个沿线小区。规划公布后，受影响的沿线居民开始反对二环南高架桥的规划方案，担心高架桥将从自家窗前经过，影响山体安全、学区规划，同时质疑规划中绿化和环评不到位。他们在居民区内挂、，并向市政和规划部门递交了有三千户反对建高架桥的业主签名和的。还有居民通过堵、等方式激烈反对项目建设。

一、案例介绍：J市二环南邻避冲突

［1］娄胜华,姜姗姗.“邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案［J］.中国行政管理,2012,(4).

［5］Hunter S, Leyden K M. Beyond NIMBY: Explaining Opposition to Hazardous Waste Facilitie ［J］. Policy Studies Journal, 1995, 23(4): 601-619.

［基金项目］本研究获得山东大学青年学者未来计划资助（2015WLJH10）

最后是心理因素，数据显示总体上79.1%的反对者认为社区待遇不同、对选址的疑惑、传言等原因对他们反对态度的形成没有影响或影响程度很小，这说明这些因素在总体上不是多数人反对的理由。但这并不能说明这些心理因素不是重要的影响因素，而只能说在这个案例中，大多数反对者认为这些因素不是他们反对的重要原因，这可能是因为上述情况较少发生于这次事件中。

这样的结论明晰了设施风险和参与在反对中扮演的角色。设施风险和风险认知决定了对邻避设施的态度：较低的风险与风险认知不倾向于导致反对态度，较高的风险与风险认知塑对心理。参与反映对风险的控制，决定了采取的行为。在反对态度与心理存在的情况下，参与有两种可能：对风险的控制较低，以及对风险的控制较高。在这个案例中，邻避设施的风险引发对设施的厌恶，塑造了反对的第一个层面，即邻避反对态度；决策系统中的常规制度没有为提供风险控制的机会，便会寻求集体、等自下而上的压力，形成有组织的［10］，这时，邻避反对态度演变成激烈的邻避反对行为，表现为邻避冲突。态度和行为分别属于反对的两个层面，从反对态度到反对行为的升级，反映了一种特定的风险认知和风险控制的组合：反对者意识到邻避设施的风险，却无力控制风险，进而寻求激烈的压力型参与。同时，根据事件压力升级后做出的来看，在涉及利益的决策上，自上而下的封闭决策模式在当下是行不通的，即使从未打算引入参与，但也会在的压力下最终引入的参与，听取其意见表达和利益。

从每项因素的平均数看，前五个分别是鸣笛等噪声污染、废气等空气污染、公示前没有征求、车灯等光污染、规划中体现不足，都属于生活风险和参与缺失因素。这两类因素各项的均值远高于另外两类因素（资产风险和心理因素）中的各项均值，后者只有“房价下降，固定资产受损”较为靠前，但相比之下仍然较低。然而，研究结果不表明资产风险和心理因素不是重要反对原因，只是在这个案例中，此类因素没有或较少体现在本次设施建设中。

［10］ Lober D J. Why Protest?［J］. Policy Studies Journal, 1995, 23(3): 499-518.

［3］ Hermansson H. The ethics of NIMBY conflicts ［J］. Ethical theory and moral practice, 2007, 10(1): 23-34.

反对的主要原因可以被归纳为参与缺失、生活风险、资产风险以及心理因素这四类，对J市邻避冲突的调查显示：有最多的反对者选择了生活风险、参与缺失，然后才是资产风险、心理因素，且前两类各项目均值都远高于后两类。在具体反对原因项目中，最突出的是鸣笛等噪声污染、废气等空气污染、公示前没有征求、车灯等光污染、规划中体现不足，都是属于上述最突出的两类影响因素。这回应了以往很多研究结论。如前文所述，这起邻避冲突可以这么解释：规划中的高架桥将会对周围居民的生活产生风险，的利益受到，而高架桥决策过程没有引入有效的参与（仅有的参与就是规划后的公示，公示时间短，又在放假期间），居民缺乏正式渠道来发出声音来影响规划并决定风险的可接受程度，因此。

同时，参与程度将影响邻避效应的形成。随着参与理论的兴起，公共政策过程也一直被诟病，被认为更多是精英决策，缺少来自的输入。如果说生活因素反映了设施风险以及的风险认知，那么有效的参与则突出了对邻避设施决策的影响力，或者说对设施风险的控制，并决定风险的可接受程度。然而，邻避设施选址和规划过程经常遵循“决策-宣布-”的封闭模式，这往往导致公共政策性受到质疑，并经常失败。这种决策模式可被描述为“效用主义”［8］思，即考虑某项政策对整个社会（而非个体）产生的影响，将成本和结果的净效益作为决策的唯一标准。在这种“标准模式”［9］下，选址和规划仅仅依赖两方面事实：邻避设施的预期效益，以及它的期望风险（风险的可能性与其后果严重程度的乘积），同样忽略了选址决策过程中普通的个利。

对J市邻避冲突案例的研究，突出了生活风险和参与缺失是反对主要原因，这也回应了诸多国内外研究。以下重点围绕这两个因素来解读J市邻避冲突的可能形成因素。

［6］ Kasperson R E, Ren O, Slovic P, et al. The social amplification of risk: A conceptual framework ［J］. Risk analysis, 1988, 8(2): 177-187.

三、邻避效应相关理论解释

（山东大学，山东 济南 250100）

［8］ McKay R B. Consequential utilitarianism: Addressing ethical deficiencies in the municipal landfill siting process ［J］. Journal of Business Ethics, 2000, 26(4): 289-306.

李珍珍，马 奔

表3 资产风险选择分布表(略)

（责任编辑：年巍）

［摘 要］邻避冲突的直接原因是反对，从参与缺失、生活风险、资产风险以及心理因素出发，通过对J市高架桥规划引发邻避冲突的研究发现，生活风险、参与缺失是主要的反对原因。规划会给当地居民生活带来负面影响，这种风险引发对设施的厌恶，塑造了对邻避设施的反对态度；决策系统的常规制度没有为提供机会参与决策以决定风险的可接受程度，由此引发激烈地冲突。

邻避是由于“地方上的土地使用”（Locally Unwanted Land Uses）而引发的当地居民反对，要求设施选址“别在我家后院”（Not In My Back Yard， NIMBY），且抵制有时会演化成冲突。邻避冲突在中国频频上演，成为中国社会运动的日常形式［1］。

(致谢：感谢大学CIDEG对课题调研提供的部分资助和于梦非等同学为调研所付出的努力。)