夜经济系列（2） 从夜间市长到城市掌灯人——自下而上优化夜间经济的管治方式

　　当前，我国夜间经济正在崛起，方兴未艾，各地纷纷抓住契机，推出鼓励夜间经济发展的政策，进一步促进城市消费增长。在这个过程中，如何突出城市文化特色，提高城市配套管理水平，创新丰富多元的夜间经济业态，成为一道道值得思考的“命题”。

　　夜经济是很多城市积极发展的一种创新经济。夜经济不仅提升了城市的经济消费活力，也对城市管理提出了新的挑战。华高莱斯国际地产顾问（北京）有限公司所著的“技术要点”系列丛书中的《夜经济》一书，深入分析了文化、商业、旅游等方面夜经济的创新方式，并对夜经济业态中的管理问题以及城市整体夜经济管理模式的提升给予了中肯建议。

　　近二十年，夜间经济表现出越来越大的发展潜力，世界上大大小小的城市纷纷设立专职，对夜间经济进行规划管理，例如荷兰阿姆斯特丹的 “夜间市长”（nachtburgemeester） ，英国伦敦的 “夜间特使”（night czar） ，甚至美国小城爱荷华市都有了自己的 “夜生活市长”（nighttime mayor） 。

　　19年起，基于扩大内需、促进消费等诉求，国内北京、上海、济南、天津等城市先后出台了促进夜间经济发展的实施意见。 在“协调机制”部分，各城市参考了国际做法，同样设置了相应的管理职务。

　　例如上海、济南提出各区县政府分管领导担任“夜间区长”，北京提出设置市、区、街(乡镇)夜间经济“掌灯人”。从字面上看，中外夜间经济管理人都是“市、区长”，但“叶徒相似，其实味不同”。本文希望从管理理念、政策制定以及规划实施三个方面， 就中外夜间经济管理的思路差异进行分析 ，以期对中国的“城市掌灯人”有所借鉴。

　　从起源看，荷兰阿姆斯特丹在2003年首创了“夜间市长”制度，据纽约时报2018年的一篇报道 ， 设立该职务是为了拯救该城市衰退的夜生活 ；首任夜间市长Mirik Milan上任之后，在城市西郊选了一些场所进行24小时营业试点，包括画廊、酒吧、夜店和联合办公空间等，之后的经营效果非常好。

　　乍一看，国外夜间市长的职责似乎主要是“消除管制”、“促进经济”，甚至国内有媒体说国外“市政方唯一的工作重点就是放松对酒吧的审批”，但实际情况远比看上去的复杂。

　　2017年，Mirik Milan在接受美国国家公共电台（NPR）采访的时候，说出了故事的另一面。Milan认为，欧洲夜间市长的职责到最后主要是解决夜间经济带来的社会矛盾。以他任职的阿姆斯特丹为例，现在由于游客过多，城市似乎变成了一个24小时的“开放博物馆”，本地居民对此颇有怨言 。

　　伦敦的首位夜间市长Amy Lamé在受访中也提到，她的职责主要是优化政策、预防犯罪、改善交通等公共议题 。因此，正如Mirik Milan所总结的，经济利益很重要，但 夜间市长的首要目标是为城市里的所有人——不仅是游客、商家，还包括其他居民——创造更有品质的夜间生活；进而，夜间市长总是需要在众多利益相关方之间做好平衡（Nightlife Balancing）。

　　回到国内，首先必须承认在夜生活方式、夜间经济内涵等方面，中国有自己的国情和特色。甚至，国内促进夜间经济发展的很多做法偏向“先把事做成”，有着更强的执行力。比如，国外的“夜间市长”常常吐槽自己没有监管权、没有执法权、没有决策权，甚至还没有工资，做的工作主要是倾听意见、协调改进。

　　在中国就不一样，“夜间区长”可真的是区长……夜间经济的议程非常全面，从丰富业态到美化环境，从公共服务到交通组织，一应俱全；从协调机制到规划实施，从审慎监管到权责界定，雷厉风行。 可是，为什么这段时间以来，夜间经济成为国内批评的重灾区呢？比如“从清理真夜市到打造假夜市”，比如“将夜间经济等同于灯光工程太劳民伤财”等等。

　　之所以争议巨大，关键在于城市正变得越来越复杂，社会正变得越来越多元。许多传统上被认为“强执行力”的做法，已经难以适应当下多利益主体、多目标体系以及快速变化的经济社会环境，夜间经济就是其中的典型案例。例如，整治胡同 “拆墙打洞”，维护了产权制度和规划条例的权威性，同时也为社区找回了秩序和清静，从大部分原住民的利益来讲应该是乐于接受的；但对于游客、消费者来说，它可能丧失了生活的便利性，没有了夜间聚会休闲的场所，因而可能是不满意的。

　　事实上，国外夜间市长所处理的问题和矛盾，也集中发生于移民和原住民、年轻人和老年人、小商户和大企业之间。不论国内国外，政府想要更好地发展夜间经济，都需要协调多个利益主体的复杂诉求，满足“经济发展”、“社会包容”和“文化多元”的多重目标，难度很大！

　　因此，在发展夜间经济方面，国外最值得借鉴学习的，真的不是名号头衔或者是某个具体做法；而是如何通过合作、协商、建立伙伴关系，通过确立共同目标来实施对于重大公共事务的管理，也就是实现从“管制”到“管治”的升级。相较传统自上而下的权力运行方向，“管治”的权力方向是多元互动的，更加重视政府、机构和市民等不同主体之间的横向协调作用 。

　　在灿烂夜色的背后，夜间经济需要实现“管治”理念的升级，首先要做好沟通，实现众多利益相关方的有效对话，形成共同目标；其次要做好规划，突破传统的“白天规划”思维，为夜间生活优化城市空间；最后要做好协调，不但有效调动各个相关部门，更要降低公共服务的成本。

　　谈完理念差异，接着比较国内外夜间经济政策的细节，也能发现很多有意思的差别。国内城市如天津、济南的夜间经济政策，整体思路是从上到下——从经济目标和城市品牌出发，明确具备旅游开发潜力的重点区域，梳理大的游线、主题和特色。概括起来就是 抓重点，政策上侧重大目标、大架构、大手笔；实施上围绕老字号、大景区、名商户。 例如上海提出打造“夜游浦江”等常态化、特色化夜间特色体验活动，济南提出以“一湖一环”景观带为重点区域，打造泉水特色夜间旅游聚集区等。

　　国外夜间经济政策则有所不同，主要关注小街道、小商户、年轻人、新文化。阿姆斯特丹首任夜间市长Mirik Milan曾向媒体描述过他的三步走工作方法：评估并提升街道空间、培训和组织小商户、处理顾客及社区投诉。以国内的标准看来，这些可能都是街道居委会的工作。美国纽约聘用专人做了一个“纽约创新足迹调研报告”（Creative Foodprint NYC Music），他们走访和调研了纽约近500个音乐演出场所，总结和回应了商户最为关注的租金、交通、执照等实际问题 。

　　两种政策制定路径并无对错优劣之分，毕竟施政侧重点和国情都有差异。但 国外这种自下而上做工作的方式，对国内实现城市精细化管理是一个很好的补充，而且在当下尤其有现实针对性。

　　1年6月，在中美贸易战的背景下，环球时报主编胡锡进点评道：“对付美国，中国有一张王牌，那就是我们的14亿人口巨大规模。中国的基层消费，大排档，烤串，小龙虾，这一切组成的城镇里的烟火气有一种底层涌动并且向上传递的‘经济人民战争’的力量，它们能为华为、腾讯这样的科技商业巨头构筑强大的底盘。”基层的“低端活力”会向上积累、传递高质量的动力。这是中国作为发展中超大社会独特的动力生成机制之一，是我们切不可轻视的“红利优势。

　　“胡侃”有真知，中国经济的韧性来自庞大的内需市场，而内需的基石是什么？——是城镇的烟火、基层的消费、底层的活力。而且在经济利益之外，城市管治中不同利益主体“共同目标”的形成，还依赖于“共同生活”所带来的情感共鸣。

　　现象级纪录片《人生一串》讲的是各地的民间烧烤，因其贴近百姓生活的叙述视角，获得了比同期《舌尖上的中国3》更好的口碑。甚至有粉丝自驾走遍全国，品尝了片中出现的所有烧烤店。相映成趣的是，美国纪录片《美国工厂》的导演，在去过福耀玻璃总部所在地，中国三线城市福清之后，也被中国城市的活力所感染，一连用了“浓厚、美丽、压倒性”等好几个形容词，并称这一体验极大地增进了对中国和中国人的理解。

　　提升经济韧性，弥合意见分歧，创造共同目标，这是“自下而上”政策制定路径所能创造的价值。同时，这也契合了习总提出的“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”。因此，城市需要额外关注之前夜间经济规划中有所忽略的“下位主体”，包括小商户、小街道和年轻人，并重点思考以下三组关系。

　　其一，小商户与城市化的关系。小商户是城市新移民积累社会资本的主要途径，进而构成了城市化重要的推动力之一。在夜间经济方面，小商户往往是“风险承担者”和“品味引领者”。前者指的是小商户受租金上升的影响最大，如果他们被“挤出城市”，会伤害城市的多元性和包容性。后者指的是小商户往往具备更强的创新力，例如在话题综艺《乐队的夏天》中频频被提起的北京五道口D22、成都小酒馆，都引领了所在城市的夜间音乐演出潮流。在国内已出台的文件中，仅有北京提到“对3000座以下的演出场所的营业性演出给予一定比例的低票价补贴”， 对小商户的关注度是有所不足的。

　　其二，小街道和宜居度的关系。国内夜间经济规划总体上依然以地标 、商圈为主，对生活便利型的业态涉及甚少。 如北京、济南等城市在相关政策中有提及“引导品牌商超建设24小时便利店”，但问题是便利店在功能丰富度和开店布点上受限还比较大，短时期内无法满足便利性的要求。小街道是城市宜居的基础单元，按照步行友好原则，15分钟生活圈内应该包含一条有夜间生活配套的小街道。 近期国内许多城市提出要实现社区商业服务全覆盖，那不妨在其中额外考虑夜生活的相关需求， 如夜排档、24小时药店、儿童活动中心、社区图书馆等功能。各城市可以借鉴新加坡社区邻里中心模式，提供更加复合的生活业态，重点扶持其中的社会公益性功能。

　　其三，年轻人和创新力的关系。年轻人不仅是夜生活的消费主体，同时也是夜间文化、消费业态、甚至商业模式的创新来源。 比如网络社交、外卖订餐等新经济业态就发源于大学校园；脱口秀剧场、Livehouse等新文化业态也是年轻人最早倡导的。但是，由于消费过高、丰富度和便利性不足等原因，国内的年轻人正被“排挤出”城市夜间消费场景 。

　　目前，在国内已经出台的夜间经济政策中，提及“年轻人”、“降低消费门槛”等关键词的寥寥无几，从长期看会削弱夜间经济的发展基础和成长性。针对这一现状， 国内城市首先要重点提升商务区、产业区的业态复合度和职住平衡水平，让夜生活更便利；其次是要包容和鼓励年轻人更易接受的潮流文化和时尚商业，让供给更多元；最后还要降低年轻人进行夜间消费、夜间创业的门槛，让消费更亲民。

　　自下而上处理好以上三组关系，不仅在夜间经济规划中体现了“人民性”，而且最终会在旅游景区、购物中心之外，为城市夜间贡献更大的经济基数和发展动力。丰富的夜间生活将构建多元的城市魅力和包容的城市品牌，将成为城市抢夺国际人才、年轻人口的关键。

　　最后聊聊夜间经济的规划实施。现在都说城市要实现精细化管理，如何理解“精细化”？细化管理颗粒度，或者层层分解KPI，可能都是对精细化的片面理解。首先，精细化的服务主体是人民， 那么精细化的“尺子”应该是人，规划要基于人的尺度、人的视角，不仅要图上好看，更要好走好逛；其次，精细化是“精打细算”， 应以降低社会运行成本为前提，尽可能少增加额外的管理和维护成本。因此，夜间经济不仅需要细致考虑人民群众的需求和生活场景，也需要考虑建设、运营、维护全生命周期的综合成本，从而真正把工作做到细处。

　　在规划实施理念方面，城市首先需要实现从“白天的规划”到“24小时规划”的转变。现有城市规划对全时段的考虑不足，往往只考虑“夜景”而不是“夜间生活场景”，顶多是在城市设计中呈现一下灯光效果。华高莱斯在参与城市景观绿道类项目过程中，经常听到市民吐槽城市公园“好看不好用”，树木植被过密造成视线遮挡、并影响了安全性，尤其缺乏适合夜间活动的灯光照明和休闲功能。因此，城市要开始尝试“为夜晚做规划”，侧重考虑可用性、安全性等相较白天更突出的议题。

　　城市还需要实现从“空间的规划”到“生活方式的规划”的转变。新时代下存量规划逐渐成为趋势，城市的“壳”逐渐过剩而优质的“瓤”依然稀缺。未来空间规划依然是主要载体，但规划目的应转为塑造更好的生活方式。例如华高莱斯一直提倡滨水岸线规划应结合线性运动、水岸康养等功能，这就是优质空间引导生活方式的一个例子。城市并不见得要基于现有的夜生活场景去做规划，而是需要创新更优质和多元的空间载体，引导人民群众夜间生活方式的升级。

　　综上，按照自下而上、以人为本的原则，为了将夜间经济规划实施真正做到细处，城市需要在规划、社区、安全、文化、交通等五大方面，明确相应的工作重点。

　　规划层面的关键是公共空间。因为公共空间不仅是夜间生活的“舞台”，还提供了夜间经营的“弹性”。例如，夜间经济中最敏感的问题，比如经营外摆、露天市场、移动摊贩、街头艺人、步行友好等，都发生在公共空间里。公共空间的规划有以下三个关键词。

　　其一，“公私之间”。按照华高莱斯之前的研究，不仅要通过许可制等手段更好地管理“公域私用”，更要通过制度创新提倡“私域公用” 。

　　其二，“规划下沉”。进一步探索北京学院路街道等地试点的“街道责任规划师”制度，发挥基层沟通协调作用。

　　其三，“科技介入”。要在存量规划中，推动基于移动数据和POI的“数据驱动”工作方法；同时考虑“无人售货”、自动售卖机等效率更高、更易管理的夜生活配套。

　　社区层面的关键是生活质量。要确保发展夜间经济不影响周边社区的环境品质和正常生活。为此，城市要重点做好以下三方面工作。

　　其一，环境优化。要明确噪声控制、垃圾收运、废水废气等环境标准，完善提升户外吸烟亭、公共厕所等环境配套。

　　其二，条例细化。要在街道和社区层面进一步细化城市建设、城市管理条例，明确实施主体和责任主体。

　　其三，推进对话。推广类似北京《向前一步》节目、浙江“老娘舅制度”这样的民间对话机制，在市民与公共政策之间搭建桥梁，逐步建立社区仲裁调解机制。

　　安全层面的关键是事前预防。在工作方法上提倡群防群治，避免过度增加夜间管理维稳成本。为此，城市政府可以尝试以下几个举措。

　　人员培训。针对如何处理各类安全事件，如群体集会、性骚扰和性侵犯、不当行为等，对政府、商户和社区相关人员进行培训。

　　制度完善。探索年龄限制、特殊经营许可、固定营业时间等有助于提升安全门槛、降低管理成本的制度。

　　文化层面的关键是激发创新。重点针对年轻人和小商户，培育新文化、新消费、新业态的土壤，促进夜间经济的创新创业活动。通过扶持有天赋的年轻人和能创新的小商户，能够丰富夜间经济的供给，提供年轻人真正感兴趣、消费得起的夜生活。激发文化创新，城市需要做好以下工作。

　　其一，丰富载体。扶持和鼓励新文化、新业态，通过租金补贴、公域私用等方式，在城市中提供低成本的文化展演空间、社区创新空间。

　　其二，营销发声。创新夜生活日历、夜生活节庆等营销手段，对不同类型人群开展差异化定向营销，侧重为小商户和新业态发声。

　　其三，草根扶持。激活群众参与，引导群众对新的文化消费业态的兴趣，对其中涌现出的杰出才智进行鼓励。

　　交通层面的关键是综合优化。目前北京等城市已经出台了延长地铁运营时间、增设夜班线路等措施，除此以外，城市还需要针对夜间交通的特殊性进行综合优化。城市可以在以下几个方面进行提升。

　　其一，安全优化。在严控酒驾、保障行人安全基础上，通过增设夜间候车亭、智慧灯杆、紧急报警装置等进一步提升安全性。

　　其二，街道优化。如上海所尝试的，“在夜间特定时段将部分夜宵街、酒吧街所属道路调整为分时制步行街。优化夜生活集聚区及周边动静态交通组织管理”。

　　其三，服务优化。联合电子召车、共享出行、代驾代泊、停车管理等相关企业，为夜间使用场景进行专项优化，从而提供更加安全、优质的夜间交通服务。

　　综上， 夜间经济是城市另一面，也涉及城市每个人。 做好夜间经济管理需要多做换位思考，自下而上把工作做到细处。最后，回到本文开头的称谓问题，相较“夜间市长”一词，个人认为“城市掌灯人”可能是一个更加贴切的称号。不仅因为后者更契合夜间经济的“群众路线”，还因为“掌灯”有着更丰富的意味——它是深夜食堂的夜灯，是Livehouse的彩灯，是小街背巷的路灯，也是守候安全的警灯。正是这一盏盏贴近人心的灯，造就了一个个无比美好的夜；也期待中国城市从这一盏盏灯做起，让夜间经济不仅繁荣、而且贴心、安全、温暖！