环境经济杂志：系列报道④——损害赔偿丨在法治轨道上推进赔偿制度改革

　　从全面深化改革到全面依法治国，改革与法治，如鸟之两翼、车之两轮，两者缺一不可。实施生态环境损害赔偿制度是国家推出的一项重大改革，改革试点期间，从中央到地方，都高度重视运用法治思维和法治方式推进改革，坚持改革与法治相统一相协调。因此自试点以来，生态环境损害赔偿制度改革在实践中取得了显著成效，也为今后相关立法提供了宝贵的实践经验。

　　2015年8月，一公司委托无资质人员将其生产的640吨废酸液非法倾倒至废弃煤井内。两个月后，另一公司采取相同手段将其生产的23.7吨废碱液倾倒至同一处地方。因废酸、废碱发生剧烈化学反应，4名涉嫌非法排放危险废物人员当场中毒身亡，周边土壤及地下水受到污染。经调查与鉴定评估，该案涉及6家企业。

　　该重大突发环境事件发生后，赔偿权利人指定的部门原山东省环境保护厅与赔偿义务人涉案6企业经过4轮磋商，与其中4家达成赔偿协议。因与上述两家企业磋商不成，原山东省环境保护厅向济南市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。请求判令被告承担应急处置费用、生态环境服务功能损失、生态环境损害赔偿费用等共计2.3亿余元。

　　在这起案件中，索赔部门运用了磋商和诉讼两种途径索赔，及时对生态环境进行了有效修复。该案不仅入选生态环境部2020年生态环境损害赔偿磋商十大典型案例，也是2019年6月最高人民法院发布的“保障生态环境损害赔偿制度改革五大典型案例”之一，意义可见一斑。

　　人民法院是生态环境损害赔偿制度改革的重要参与者。《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）明确要求，完善赔偿诉讼规则。2019年6月，最高人民法院在总结各地审判经验的基础上，发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）。2020年12月，最高人民法院积极开展民法典颁布后的司法解释清理工作，对《若干规定》进行了及时修订，为依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任提供了最新的法律依据。

　　中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩告诉《环境经济》，《若干规定》对生态环境损害赔偿诉讼的诉讼主体、管辖规则、举证责任、证明规则、责任方式、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题作出了规定，特别是对生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼的衔接模式作出规范安排，明确了两诉实行“并轨”运行模式，确立了生态环境损害赔偿诉讼优先的优先适用位序，解决了司法实践中两诉衔接不畅的难题，有助于统一裁判规则。

　　武汉大学环境法研究所所长秦天宝提到，《若干规定》贯彻确保受损生态环境得到及时有效修复的改革意图。在具体审理中，突出修复受损的生态环境是责任者承担的首要责任，明确了修复优先原则。在强制执行中，明确了生态环境损害赔偿诉讼案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时，提出执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施，确保受损生态环境得到及时有效修复，保障司法实践落实“生态修复优先”的环保任务。

　　“《若干规定》自实施以来，便发挥着推动生态环境损害赔偿制度全面落实的重要作用。”天津大学法学院院长孙佑海注意到，近年来，生态环境损害赔偿案件显著增加。同时，由于《若干规定》将磋商定为强制性前置程序，经磋商成功达成一致的案件明显增加，大大加快了生态环境修复的进程。孙佑海认为，磋商程序极大地提高了案件办理效率，降低了行政和司法成本，促进了环境管理方式向精细化、定量化、规范化方向的转变。

　　另据了解，2021年7月，最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则》，进一步规范了检察机关参与生态环境损害赔偿诉讼的规则，如规定检察机关跟进生态环境损害赔偿进展；对于赔偿权利人未启动赔偿程序，或者经过磋商未达成一致，又不提起诉讼的，检察机关提起公益诉讼；检察机关支持赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼等诉讼规则。

　　在2018年省级、市地级政府可以提起生态环境损害赔偿诉讼出现之前，2015年施行的新环保法赋予了符合条件的社会组织提起环境公益诉讼的主体资格，曾经轰动一时的泰州“天价”公益诉讼案便是由社会组织提起，吹响了当年新环保法重典治污的响亮前奏。

　　也是在2015年，检察机关提起的公益诉讼开始试点。2017年6月，全国会修改了民事诉讼法和行政诉讼法正式确立了检察公益诉讼制度，7月1日全面实施。检察公益诉讼其中一个最重要领域就是生态环境保护领域。最近两年，最高检办理了万峰湖流域生态环境受损和南四湖流域生态环境受损专案，都取得了良好成效。如今，在生态环境损害赔偿制度中，检察机关承担什么职责？

　　2018年1月，最高人民检察院民事行政检察厅有关负责人在解读《试点方案》时这样概括：检察机关作为国家的法律监督机关，在生态环境损害赔偿制度中，将立足法律监督职能，通过督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多种履职方式，发挥法律监督和保障作用，与各类主体衔接配合，共同维护和谐美丽的生态环境。

　　“鉴于检察机关提起公益诉讼是公益保护的最后一道防线，在提起诉讼前应当先行督促相关行政机关依法履行法定监管职责或者督促《试点方案》规定的政府机关和有关社会组织提起诉讼。”这名负责人表示，。追究生态环境损害的违法行为，行政机关是第一责任者在生态环境损害赔偿制度中，检察机关除了办理公益诉讼案件之外，对生态环境损害赔偿民事诉讼审判、执行等方面还负有诉讼监督的职责。

　　正是基于这样一个职责定位，孙佑海认为，在诉前磋商阶段，检察机关可以从磋商程序是否及时启动、磋商程序和结果是否有明显不当等方面进行监督，重点关注拟达成的磋商协议是否有利于国家利益或社会公益的维护。如磋商过程中，行政机关确有怠于履职、不当履职行为致使国家利益或社会公益受损的，检察机关应及时发表意见，纠正违法，以保证磋商依法有序开展。行政机关未能当场纠正错误的，检察机关应进一步发出检察建议，符合条件的，还可以启动行政公益诉讼程序。

　　秦天宝谈到，检察机关作为支持者与监督者，客观中立地参与赔偿磋商，对损害事实和损害结果、污染行为与损害结果之间因果关系、赔偿责任承担方式等提供法律意见，确保双方达成的赔偿协议具有司法权威性和公信力。这不仅有利于充分发挥磋商机制的积极作用，健全磋商机制，还有利于生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼的衔接，实现信息共享。

　　部分省市已明确将磋商程序纳入法律监督范围之中，检察机关的职能也在实践中逐步拓展。于文轩说，2022年3月，甘肃省人民检察院、省生态环境厅联合印发的《关于生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接协作的工作规定（试行）》规定，检察机关可以为磋商过程、磋商意见、拟达成的生态环境损害赔偿协议提供法律咨询；赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼时，检察机关可以支持起诉；上海市还将检察机关纳入赔偿权利人的范围，检察机关可以与侵权行为人进行磋商并可在形成磋商协议后申请司法确认。

　　截至2021年年底，全国已累计办理生态环境损害赔偿案件约1.13万件，相较于最初试点期间的27件有了明显增加。孙佑海认为，这表明立法的完善对于改革的推进作用是十分突出的，“环境有价、损害担责”，生态环境损害赔偿的法治成就值得肯定。

　　而这当中最突出的成就当属2021年正式施行的民法典，专门规定了生态环境损害赔偿的责任机制。“民法典将中央生态环境损害赔偿制度改革取得的成果通过基础性法律予以明确，将改革实践中探索的责任承担原则、赔偿范围等基本制度上升为法律规定。”生态环境部法规与标准司相关负责人对此评价，民法典确立了生态环境损害赔偿的实体规则，为环境保或者单行法等制修订过程中规定生态环境损害赔偿内容奠定了基础。

　　不过，在采访中于文轩向记者谈到，也有观点认为，生态环境损害赔偿责任应属于公法责任，不宜完全以私法规范为基础，并认为应通过生态环境损害赔偿专门立法为生态环境损害赔偿制度及其责任追究提供规范依据。

　　孙佑海就提出，民法典作为私法自治的基本法，并不是“无所不包”的万能法。他认为应充分发挥环境法的独特作用，制定专门的“生态环境损害赔偿法”，以对生态环境损害的救济作出全面、系统的法律规范。

　　此外，土壤污染防治法、森林法、固体废物污染环境防治法、长江保、湿地保等7部专项法的制修订中，均规定了生态环境损害赔偿内容。孙佑海注意到，特别是固废法，首次对生态环境损害赔偿的磋商程序作出了规定。

　　生态环境损害赔偿制度法治建设方面的成就，在党内法规上也有体现。2019年6月制定的《中央生态环境保护督察工作规定》第二十四条规定，对于督察发现需要开展生态环境损害赔偿的，移送省级政府依照有关规定索赔。吉林、新疆、安徽等13个省级生态环境保护督察办法中，也专门规定了生态环境损害赔偿的内容。

　　地方立法也取得了重要突破。近期，吉林、江苏、福建、四川等21个省份在修订或出台相关地方环境保护条例时，明确生态环境损害赔偿责任。还有一些省市针对特殊地域环境或特殊保护对象，制定了各具特色的创新性生态环境损害赔偿责任条款。

　　据秦天宝介绍，2020年6月实施的《上海市中华鲟保护管理条例》专门规定了针对中华鲟栖息水域生态环境损害赔偿责任。与上海市类似，2022年1月实施的《江西省候鸟保护条例》也规定了针对候鸟资源及其栖息地生态环境损害赔偿责任。2020年修订的《新疆维吾尔自治区地质环境保护条例》，则专门针对有关地质损害规定了生态环境损害赔偿责任。2021年修订的《湖北省汉江流域水环境保护条例》，针对武汉汉江流域水环境，规定了生态环境损害赔偿责任。2022年1月实施的《陕西省天然林保护修复条例》，则创新地将“天然林”作为单独保护对象，规定造成损害的应承担赔偿责任。

　　秦天宝说，比起磋商协议的法律性质在学界存在“民事契约说”与“行政契约说”，对于生态环境损害赔偿诉讼的法律性质，学界虽然有公私益之争，但目前主流观点认为其应当属于公益诉讼。至于定位于公益诉讼的理论基础，争议较大。秦天宝介绍，主要有“社会公益论”“国家义务论”以及基于国家所有权的“公产诉讼论”。

　　在孙佑海看来，究其根本，生态环境损害赔偿之诉并非行政机关为维护自身权利或争取自身利益所提起的诉讼，而是为实现全民共享的环境利益进行的诉讼。但同时，生态环境损害赔偿诉讼有其特殊之处，尤其是前置程序方面与环境公益诉讼存在明显不同，因此他认为，应将生态环境损害赔偿诉讼定性为特殊的环境公益诉讼。

　　检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼，由于二者性质不同，程序衔接方面存在一定问题，在实践中不时出现“撞车”的现象，这也浪费了行政资源和司法资源。对于如何避免这一现象，专家们均提到了设立诉前公告程序。

　　于文轩说，检察机关在刑事公诉阶段发现存在生态环境损害的案件线索，应当及时通知赔偿权利人并督促其在一定期限内积极履职，也可以通过履行诉前公告程序的方式督促有关权利人提起诉讼。只有当赔偿权利人在规定期限内没有开展生态环境损害赔偿工作时，检察机关方可提起附带民事公益诉讼。秦天宝还提到了建立线索双向移送机制，加强个案中的协作配合。

　　2019年11月发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》（以下简称《两高批复》）明确指出，“人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序。对于未履行诉前公告程序的，人民法院应当进行释明，告知人民检察院公告后再行提起诉讼”。

　　“这一批复明确了刑事附带民事公益诉讼应履行诉前公告程序，但是法律位阶较低，且仍需细化。”孙佑海了解，在绝大多数刑事附带民事公益诉讼案件中，公告期满并没有其他适格主体提起诉讼，这一方面表明其他适格主体的诉讼积极性不高，另一方面也突显诉前公告程序的实践效果欠佳。因此他建议，今后通过立法明确规定此类案件进行诉前公告程序的具体实施办法以及未履行该程序所应当承担的否定性后果等内容。

　　受损的生态环境往往难以修复，只有做到应赔尽赔，才能让环境违法企业付出应有代价，增强警示效果，让潜在违法者感受到强大的震慑，使其不再铤而走险。“所谓应赔尽赔，简单说就是该赔的要素一定要赔全，该赔的金额一定要赔足。”秦天宝认为法律落实应赔尽赔，一是要细化与补充民法典规定的赔偿要素，使赔偿范围操作性更强；二是健全损害赔偿鉴定评估体系，使赔偿金额得到更加科学全面的评估；三是强化损害赔偿强制执行措施，创新强制执行方式，与行政部门配合，对违规企业采取“限制加鼓励”的措施，保障生态环境损害赔偿金额落实到位。

　　孙佑海补充，依据民法典和《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，当受损的生态环境及其生态服务功能难以恢复、其向人类或生态系统提供服务的能力完全丧失时，不法行为人要依法承担相应的赔偿责任；在满足法定条件的前提下，可以在生态环境损害赔偿案件中适用惩罚性赔偿。

　　生态环境损害赔偿制度改革特别关注生态环境修复责任的优先性，并要求在生态环境损害难以修复或无法完全修复的情况下，可以通过实施货币赔偿用于替代修复的方式落实“应赔尽赔”。于文轩注意到，从中央到地方出台的生态环境损害赔偿资金管理办法，有助于更好地规范资金的管理和使用，同时也为生态环境损害难以修复或无法完全修复时实行替代修复、实现“应赔尽赔”提供了保障。

　　时至今日，此次改革在推动国家和地方立法、规范诉讼规则、完善技术和资金保障等方面取得重要突破。可以认为，全国范围的生态环境损害赔偿体系已经初步构建。但不可否认的是，这一体系仍需要健全，改革仍在路上。

　　“值得期待的是，《生态环境损害赔偿管理规定》的出台，一定程度上补足强化了民法典侵权责任编、环境保相关条文未尽之处，生态环境损害赔偿实质法制进程正通过该规定实现不断加速，独立、专门生态环境损害赔偿规范体系、法律体系设立指日可待。”秦天宝说。