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产业结构调整与产业政策(上)

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  • 2023-01-11
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产业结构调整与产业政策(上)

  现在不少学者关于产业政策的讨论都涉及具体的产业政策,比如讨论哪些产业政策是应该的?哪些产业政策是不应该的?哪些是成功的?哪些是失败的?这些研究很重要,但笔者认为,在产业政策上还有许多基本的理论问题没有厘清。当下中国理论界关于产业政策的争论,实际上涉及到一些大的方向性问题,关系到经济政策的导向。

  研究产业政策,首先要界定什么是产业政策。而界定产业政策的前提,是界定清楚企业和产业。什么是产业?产业与企业之间是什么关系?产业是由产品分类决定的,生产同类产品的企业才构成一个产业,所以产业的基本元素是产品与生产产品的企业。但产业并不是企业个数的简单加总。如果企业相当于一个家庭,产业就相当于一个种族或村庄。产业除了是企业集合外,还包括公共品,比如文化、共识、规则。产业作为企业集合的一种组织,就可能是一层决策主体。比如计划经济下的各个产业部门,这些产业组织具有直接配置资源的权力;行业协会等组织形式,尽管不像家庭、企业、政府决策主体那样对资源配置有直接的支配权,但是仍然影响资源配置;就算没有部门、协会的组织形式,产业无形中也会形成一些共识和规范,从而约束企业行为并影响产业规模大小和产业结构。

  有产业政策和没有产业政策对于产业内的企业来说是有区分的。如果没有产业政策,企业需要直接对市场价格作出反映。有了产业政策,相当于有了一个隔离墙,企业可以间接对市场价格作出反应,有助于企业降低风险。不能否认产业政策对于产业内企业的保护作用,这是基本理论问题。

  在研究产业政策与产业结构调整的关系之前,需要定义产业结构。产业结构是指产业之间的结构与产业内子部门之间的结构。产业结构大体可以分为两类。一种产业结构是产品之间的结构,即不同产品在数量上呈现出来的比例,这种水平层面的产品结构由消费结构决定,在市场经济条件下,基本由市场机制来决定。我们谈及哪个部门或者产业过剩或短缺,直接的表现形态就是产品数量结构不合理。产业结构的第二种表现形式是生产不同产品的生产能力之间的结构。产业结构比产品结构深刻之处在于,产业结构强调要不断地能够再生产出某种产品结构的能力结构。也就是说,产业结构强调一种动态的稳定状态和纵向的、进化过程中的强健性。产业的能力结构又可以分为人力结构和资本设备结构。而能力的炼成是需要培育的,市场当然是基本的产业培育机制,但是在能力的培育过程中,政府并不是无为的,政府培育产业能力的手段就是产业政策。

  产业政策有广义和狭义之分。从广义的定义来看,凡是跟产业有关的国家政策(包括产业发展、产业规划、产业结构调整等)都是产业政策。这个定义对于市场经济国家和发展中国家都适用。跟产业有关的政策大体有七类:

  第一类产业政策是科技创新的国家政策,主要面向四个单位,一是培养人才的学校,二是承担国家基础科学创新任务的科学院,三是直接关系到人民健康和人类未来发展能力的医学单位,四是涉及到国家防御能力和未来发展潜力的航空太空单位。这四个单位由于涉及科技创新能力因而与产业发展都有关系。

  第二类产业政策是与学习能力(包括企业、个人、政府与各种机构的学习能力)的提升有关的支持。学习能力与教育有所区别,学习能力包括企业的培训政策、在岗培训等非学校教育。影响这种学习过程的政策也是产业政策的一个重要方面。

  第三类产业政策是有目的的产业支持政策。政府可以通过产业政策(如并购重组政策),影响公司治理结构和发展战略。比如《中国制造2025》中就有一系列产业目录和产品目录,甚至包含许多具体项目、配套资金支持和政策优惠等等。

  第四类产业政策是与绩效评估和竞争(即人力资源和企业能力的更新换代)有联系的产业政策。比如,考虑要关掉什么钢厂或煤矿时,首先会对产业内的企业绩效进行评估。政府也会经常提出各种产业标准,比如汽车排污标准。标准的设立和更新,就是重要的产业政策。

  第五类产业政策是关于激励机制的产业政策。激励机制不光是给奖励或工资,更重要的是价格和税收政策。国家在哪些地方提价、在哪些地方减税,都会影响产业布局和产业结构。

  第六类产业政策是选择性的机制。比如贫困地区的企业要不要上市、是否对贫困地区的企业上市给予优先地位?这都是选择性的机制。

  最后一类产业政策关系到信息流通和沟通。比如是否放开互联网企业从事金融业务?放开到什么程度?在什么程度上实施信息隔离?在什么环节允许信息分享?这都会对人们的经济活动和企业的投资决策产生深远影响。

  与产业有关的政策基本上都可以包含在广义的产业政策里面。这还没有包括所有的贸易政策。其实贸易政策、关税政策也是产业政策,因为它们都与产业有关系。

  笔者认为,广义的产业政策在当今世界上所有国家的政府都在实施,只是实施的程度和方式有所不同而已。即使在美国,2016年推出的国家制造创新网络战略计划也是如此,而且确定了一些具体的关键技术的创造平台,这应该属于产业支持政策。

  需要强调的是,知识创造的过程具有不确定性,因此既不能让市场调节,也不能让政府调节。但知识创造以前,政府可以提供方向、加大投入和拨款、优化环境,这属于广义的产业政策。在知识创造这个层面,政府广义的产业政策还是非常重要的,甚至是决定性的。

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  • 标签:产业是什么的集合
  • 编辑:金泰熙
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