2万亿法案全透视：何以振兴美国

　　一、美国对新冠疫情重视程度远大于次贷危机

　　2020年美国2万亿刺激法案力度空前，出台时间更快，一次性投入资金高达2万亿美元，显示出美国政府应对疫情的紧迫性。相较而言，2007年8月美国次贷危机全面爆发，直到一年后，美国政府才先后推出7000亿美元规模的《2008年经济紧急稳定法案》(TARP法案)，以及7870亿美元规模的《2009年美国复苏与再投资法案》(ARRA法案)。

　　2万亿法案中第一部分重点在于援助企业与个人。第一部分约为1.8万亿美元，由大企业援助(5000亿美元，占25%)、小企业援助(3770亿美元，占18%)、失业补助(2600亿美元，占13%)、个人直接补助(3000亿美元，占15%)、各州政府拨款(1500亿美元，占7.5%)及其他响应资金(1677亿美元，占8%)组成。针对企业与个人的补助合计15870亿美元，约占第一部分拨款的79%。

　　2万亿法案第二部分重点在于政府部门拨款。对各部门的拨款约为2400亿美元，占到整个法案的12%。其中与疫情直接相关的，是450亿美元的灾难救援基金(偿付州和地方政府的医疗响应、社区服务等)及270亿美元的应急基金(用于研发疫苗和治疗手段，储备医疗用品)。其中，在疫情响应及疫苗研发之外，交通、农业和教育是政府在全美范围扶持的三个重点方向。

　　二、法案第一要务是防止失业及对个人补助，资金占比69%

　　法案的第一要务是防止失业，及对个人的补助，共计投入资金13810亿美元，占比69%。法案从多个角度来救济企业、防止失业。第一，3770亿美元针对于小企业的援助。第二，4540亿美元向为企业、州或市提供贷款的金融系统提供流动性。第三，5500亿美元针对于个人的补助，包括大流行性失业援助及直接派发现金。三部分共计投入资金13810亿美元，占比69%。

　　针对于小企业的救济覆盖了美国一半的就业人口。据美国小企业管理局最新报告，截至2015年的最新数据，全美共计3020万个小企业，占据了全美企业数量的99.9%。这些小企业共雇佣了5890万人，占私人劳动力的47.5%。小企业在2015年创造了190万净就业机会，其中20人以下的公司创造了净就业110万个。而全美在2015年全年新增的非农就业人数为271万人，这说明小企业贡献了大多数的新增就业。

　　三、法案第二要务是推动美国经济和政府部门政策运行，资金占比20%

　　法案的第二要务是推动美国经济和政府部门政策运行，共计投入资金4090亿美元，占比20%。法案从多个角度对美国政府部门、关乎国家安全的企业等进行援助，以维持经济和政府部门的正常运转。第一，1500亿美元针对各州市的补助。第二，250亿美元为客运航空公司、40亿美元为货运航空公司、170亿美元为维护国家安全企业提供贷款和贷款担保。第三，2130亿美元对于包括交通、农业和教育等各部门的拨款。

　　其中，交通系统补助方面，法案对于公共交通系统的运营成本和收入损失补助约为250亿美元；对于机场的补助约为100亿美元；以及对于铁路公司的拨款约为10亿美元。农业及食品补助方面，对农业生产者补助约为95亿美元；针对包括儿童营养计划在内的国内食品计划补助约为251亿美元。教育稳定基金方面，投入308亿美元到教育稳定基金，包括州紧急教育救济基金、中小学应急救助基金、高等教育紧急救助基金、对非公立学校的援助。

　　四、法案第三要务是加强疫情防控和公共卫生系统建设，资金占比6%

　　整个法案用于医疗的款项约为1270亿美元。法案对于医疗方面的支持较为分散，一部分针对于医疗系统的措施位于第一部分的第三章节“支持美国的卫生保健系统抗击冠状病毒”，一部分针对于医疗系统的补贴、基金等位于第二部分针对于各部门的拨款。

　　在第二部分中，法案向医院、公共和非营利性医疗机构以及医疗保险和医疗补助供应商提供1000亿美元拨款，医院可以为应对冠状病毒相关的一系列支出申请资金，包括建造临时结构和医疗用品。法案还成立了270亿美元的公众卫生和社会服务应急基金用于疫苗开发购买和医疗设备，其中160亿元用于战略性国家储备，34亿元用于生产和购买疫苗、治疗剂、诊断剂和小分子活性药物成分等。

　　对于医疗款项的分配法案并未做具体进一步规定。对于1000亿美元如何分配，法案并无详细的规定。因此，后续可能要要如何在医院中分配资金，是否会补偿为大量低收入或无保险患者服务的医院、如何根据预期的疫情发展情况分配资源等问题，做进一步讨论。法案要求国务卿必须在60天内向国会提交的报告中，提供包括州一级的资金分配等更进一步的细节内容。

　　不过，法案放松了法律法规相关要求，以灵活的应对疫情。法案要求联邦政府和产业界合作，维持关键医疗用品的库存和供应链，如防护设备和治疗冠状病毒的药物。另外，要求健康保险公司承担对病毒的检测以及将被开发的治疗和疫苗的费用，并且支持卫生保健提供者自愿跨越州界线抗击疫情。它放松了许多法律、医疗保险支付规则和药品审批要求，以允许更多的灵活性来应对紧急情况。此外，法案还建立了450亿美元的赈灾基金用于偿付州和地方政府的医疗响应、社区服务和采取其他安全措施的费用，170亿美元用于退伍军人事务部下属的机构为退伍军人提供医疗。

　　五、参考TRAP法案和ARRA法案，美国下一个刺激法案投向哪里

　　2万亿法案聚焦于疫情短期影响，挽救企业资金链和避免失业。从具体的措施来看，个人失业金补助覆盖到2020年底，小企业援助主要覆盖4-5月的就业，大企业援助主要覆盖二三季度的就业，均是短期对冲措施。如果新冠疫情持续时间延续到三季度，随着经济情况的逐步恶化，企业和个人可能要再次陷入到破产和失业危机中。

　　如果疫情持续时间超预期，美国可能推出新一轮刺激方案以支持经济。参照2009年的ARRA法案，在减税和政府纾困计划外，对于劳动、健康和人权服务、教育及能源与水资源，是在10年过程中逐步投入的。因此，如果疫情持续时间超预期，美国可能继续研究推出大规模刺激方案，一方面加强对经济的支持力度；另一方面致力于提高美国经济的长期竞争力。鉴于此，2008年TRAP法案和2009年ARRA法案的投向，就可以作为我们判断美国下一个刺激方案的参考。

　　2008年的TRAP法案以救助金融市场为主，部分投向了汽车行业。TRAP投向银行救助(55%)、信贷市场救助(4%)、房地产(8%)、AIG(15%)、汽车行业(17%)。

　　2009年的ARRA法案主要内容为免税、纾困及软实力提升，持续时间为2009年至2019年。ARRA计划中占比最大的部分为减税，共计2883亿美元，占到了总计划的1/3。其次为针对于各级政府的纾困计划，共计900亿美元。第三部分，是劳动、健康和人权服务、教育及相关部门的预算内支出，共计712亿美元，通过10年逐步投放到经济系统内，对于提升美国教育、医疗等软实力发挥了积极作用。第四部分，能源与水资源方面的507亿美元投入，同样加快了美国国内的电网现代化建设、能源基础设施维护保养、能源储备研究开发等进度。