投资担保(投资担保理财)

 

自2020年3月国务院常务会议之后，融资担保基金就在融资担保行业引起了热议。想问一下融资担保基金到底是什么？从法律上应如何定义呢？

答：要清楚地认识融资担保基金，需要从其产生背景和发展进程说起。

一、融资担保基金的产生背景和发展进程

2015年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议。会议中指出，鼓励有条件的地方设立政府性担保基金，对银行业金融机构担保贷款发生的风险给予合理补偿；设立国家融资担保基金，推动政府主导的省级再担保机构在3年内实现基本全覆盖，与融资担保机构一起，层层分散融资担保业务风险。[1]

2018年3月28日，李克强主持召开国务院常务会议。会议决定，由中央财政发起、联合有意愿的金融机构共同设立国家融资担保基金，首期募资不低于600亿元，采取股权投资、再担保等形式支持各省（区、市）开展融资担保业务。[2]

7月底，国家融资担保基金有限责任公司正式成立，首期注册资本661亿元。财政部为该公司第一大股东，持股45.39%，其余还有20家银行、保险等机构入股，持股比例从约0.15%至4.54%不等。[3]

9月26日，国家融资担保基金有限责任公司正式启动运营，其在京举行揭牌暨首批合作业务集中签约仪式，分别与安徽省信用担保集团等8家省级担保再担保机构签订了再担保业务合同，与建设银行等7家商业银行签订总对总银担合作协议。[4]

二、融资担保基金的法律性质

关于融资担保基金的法律性质问题，目前存在的问题是：融资担保基金是否属于私募基金的一种（政府出资产业投资基金），是否需要根据《政府出资产业投资基金管理暂行办法》及《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（以下简称《私募基金登记备案办法》）的规定，融资担保基金既需要于募集完毕后二十个工作日内在政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记，或需要在中国证券投资基金业协会（以下简称中基协）上备案[5]？即面临双重备案问题。

根据在国家企业信用公示系统上查询到的结果，国家融资担保基金有限责任公司（以下简称国融担保基金公司）于2018年7月26日设立核准，由财政部、政策性银行、国有银行、商业银行、保险公司、北京金融街资本运营中心等21个股东出资设立，其中财政部出资额为300亿元，出资比例45.39%，为大股东。国融担保基金公司的经营范围为再担保业务；项目投资；投资咨询；监管部门批准的其他业务。经笔者查询，未查到国融担保基金公司在中基协或发改委系统上的相关备案信息。

而通过中基协官网的基金备案公示系统查询融资担保基金，仅能查询到山东省设立的山东省财金融资担保股权投资基金合伙企业（有限合伙）、山东省财金齐银融资担保股权投资基金合伙企业（有限合伙），基金管理人均为山东省财金融资担保基金管理有限公司。[6]

笔者认为，依照国融担保基金公司的设立及运营模式，不宜将国家融资担保基金视为私募基金的一种，主要原因在于：

（一）从经营目的上看，根据《私募基金登记备案办法》的规定，私募投资基金，系指以非公开方式向合格投资者募集资金设立的投资基金，包括资产由基金管理人或者普通合伙人管理的以投资活动为目的设立的公司或者合伙企业。普遍观点认为，私募投资基金的特征在于非公开募集资金、以投资活动为目、基金管理人专业化管理。但是目前就国家融资担保基金的相关报道来看，国家融资担保基金主要以再担保业务为主，适当开展股权投资业务，支持各省（区、市）开展政府支持的融资担保业务，而并非以投资为主要业务。因此在经营目的上不符合私募基金的特征。且有关报道多次强调国家融资担保基金的公益性定位，设立基金是国家支持小微企业、三农和实体经济发展的又一重大政策措施，也与私募投资基金的投资导向不一致。

（二）从业务范围上看，基于《私募投资基金监督管理暂行办法》关于私募基金管理人防范利益冲突的要求，对于兼营民间借贷、民间融资、配资业务、小额理财、小额借贷、P2P/P2B、众筹、保理、担保、房地产开发、交易平台等业务的申请机构，中国基金业协会对从事与私募基金业务相冲突的上述机构将不予登记。因此，如果认为国家融资担保基金属于私募基金，那么基金管理团队同时开展融资担保和股权投资活动则有可能因违法专业化经营原则而不予登记。

（三）从概念上看，基金是指为了某种目的而设立的具有一定数量的资金池，主要包括信托投资基金、公积金、保险基金、退休基金，各种基金会的基金。[7]基金的外延范围较大，不仅指证券投资基金，在我国的法律体系中就存在全国社会保障基金、国家自然科学基金等种类。

综上所述，根据《国家融资担保基金设立方案》[8]，可以认为，国家融资担保基金为了缓解小微企业和三农等融资难题而设立的专项资金，它既是国家级融资担保机构，也是面向小微、三农和创新企业的准公共性质基金。

三、融资担保基金的组织形式

根据《国家融资担保基金负责人就基金运营管理有关问题答记者问》（以下简称《融资担保基金运营答记者问》）中的相关内容，国务院批复的国家融资担保基金设立方案，基金为有限责任公司，按照政策化导向、市场化方式、专业化管理模式运作。按照公司法和现代企业制度要求搭建公司治理架构。设立股东会、董事会、专职监事和经营管理层。股东会是基金的最高权力机构，确定公司的发展战略和决策取向；董事会是基金的经营管理决策机构，负责指导基金的运营活动，确定基金的业务方向和风险管理政策，根据公司章程对重大事项做出决策；专职监事负责监督基金经营和运行；经营管理层负责基金运营管理。[9]

而在财政部2017年10月通过座谈会、实地考察等方式对浙江省、安徽省、山东省政府性融资担保体系的调研报告中显示，三省中目前设立基金的主要有：浙江省台州市通过政府与银行合作，共同出资建立小微企业信用保证基金，政府与银行捐资的比例为8:2，初创规模5亿元；山东省设立省财金融资担保基金助力政府性融资担保行业发展。基金总规模不低于40亿元，其中政府引导基金出资10亿元，目前已到位5.5亿元，通过撬动银行资金、社会资本等方式进行效果放大。其中台州市小微企业信用保证基金为在市事业单位登记管理部门登记注册的非营利性社会组织，实行法人治理、企业化管理、市场化运作。而山东省的财金融资担保基金则以私募基金形态运行（如前述）。

收入补偿的需求曲线表示，当消费者的收入调整到不论价格如何都可以购买最初的市场篮子，这时在每一种价格下消费者所需求的商品的数量有多少。

对于地方政府设立的融资担保基金应采用何种组织形式，笔者建议参照国家融资担保基金，设立有限责任公司。其优势在于：

第一，从组织形式上看，公司的稳定性更强。公司拥有独立的法人财产权，能够以自身名义独立开展商事活动，独立行使权利、履行义务，独立承担法律责任，因此在法律上具有独立法人地位。

第二，从投资对象上看，融资担保基金除采取再担保形式外，还会对有发展潜力的中小微企业和担保机构进行股权投资。如融资担保基金未设立任何实体，在进行股权投资时可能会发生地方财政委直接对担保机构进行投资的情况，而根据《国有资产法》的规定[10]，政府如对企业进行投资，须设立国有资产监督管理机构或授权其他部门履行出资人职责，在一定程度上会加大融资担保基金的运作难度。

第三，从风险防控上看，公司股东作为投资者只在其投资限度内对公司承担有限责任，能有效地隔离风险。且公司制度我国的发展时间长，法律环境比较健全，公司制有着完整健全的组织结构和规范的运作管理系统，也能有效地降低运作风险。

牛在牛市挣钱，熊在熊市挣钱。有时候你最好的投资是那些你没有做的投资（川普引用过）。

第四，从未来融资角度看，设立融资担保基金实体能进一步吸引银行、担保公司等社会资本进入，从而扩大基金体量，促进业务规模发展。

第五，从融资担保业务开展资质方面来看，根据《融资担保公司监督管理条例》，融资担保业务经营许可证的取得主体为融资担保公司，而融资担保公司，是指依法设立、经营融资担保业务的有限责任公司或者股份有限公司，未包括有限合伙企业或其他组织。

第六，从财税角度来说，如融资担保基金既非一般性事业单位，又非融资担保公司，可能无法享受融资担保公司的相关税收政策优惠。

四、融资担保基金的运营管理

关于基金运营管理的问题，在《融资担保基金运营答记者问》中提到，根据国务院批复的国家融资担保基金设立方案，基金为有限责任公司，按照政策化导向、市场化方式、专业化管理模式运作。

从运营团队的组建上看，基金运营管理由董事会负责，采用精简高效、扁平化管理的组织架构运作。董事会不设专业委员会，直接对公司管理层，除董事长外，其他董事均为兼职；不设监事会，只设专职监事1名；公司管理层和内设部门也本着精简高效的原则设置，目前暂设4个部门，今后根据发展实际需要再调整，专业团队则通过市场化选聘。

从运营的策略上看，国融担保基金公司的初运营即是与省级担保再担保机构签订再担保业务合同，与商业银行签订总对总银担合作协议。总的方向还是以缓解小微企业、三农等普惠领域融资难、融资贵问题为目标开展各项业务。

从风险防控上看，主要是通过内部治理与外部监督的方式进行。内部治理是指建立现代企业制度，以完善的公司治理体系运营管理。外部监督则是指接受各主管部门的监督。

因此在运营管理上建议各级融资担保基金按照政策化导向、市场化方式、专业化管理模式运作。

五、融资担保基金的业务模式

关于融资担保基金的业务模式问题，在《融资担保基金运营答记者问》中指出，根据国务院批复的国家融资担保基金设立方案，基金主要以再担保业务为主，适当开展股权投资业务，支持各省（区、市）开展政府支持的融资担保业务。再担保业务主要是对符合条件的省级担保再担保机构提供一定比例的风险分担，推动形成‘国家融资担保基金—省级担保再担保机构—辖内融资担保机构’三级机构与银行共同参与的业务联动和风险分担机制，通过降低贷款利率和担保费率，为符合条件的小微企业、‘三农’提供便捷、高效、低成本的贷款。股权投资主要对省级担保再担保机构注入资本金，增强其资本实力和业务拓展能力，支持其向下逐级参股融资担保机构或为体系内的融资担保机构提供担保再担保服务。通过合作和引导，逐步推动地方政策性担保机构逐步实现突出主业、降低费率、做大规模、控制风险、银担合作、形成体系、政策支持的规范发展目标。

鉴于融资担保基金的实质是国家支持小微企业、三农和实体经济发展的一项重大政策措施，在财政部《关于浙江、安徽、山东融资担保发展情况的调研报告》中也指出，目前我国小微企业和三农担保体系建设仍是自下而上，国家层面缺少顶层设计，未建立国家级担保机构，未对地方政府性担保公司的运作模式、考核机制进行规范和指导。因此，未来各级融资担保基金的发展模式可以参照国家融资担保基金的模式进行，以协助建立一个健康可持续发展的政策性融资担保体系。

同时，调研报告也指出，由于各地存在差异，部分地区可借助委托经营、股权投资等方式，放大地方担保机构资本金，增加其放大倍数；部分地区可借助担保、再担保等方式，灵活进行业务选择，支持对在国家层面具有重大战略意义的重点项目、创新项目。即在经营模式、业务开展等方面允许各地根据自身实际情况有所侧重。

投资是指创造新资产的过程。投资需求曲线表示投资的总数量与额外1美元投资的收益率之间的关系。